從拆掉省際道路石墩起步:長三角一體化示范區打造區域協同“樣板間”

  編者按

  在京津冀、粵港澳大灣區之后,長三角一體化也上升為國家戰略。在中國的三大城市群中,長三角的市場化、一體化程度都走在前面,中國的第一個國家級新區、第一個自貿試驗區都落在這里。

  然而,不少地區出現的一體化障礙,長三角也有,比如斷頭路、瓶頸路。行政的分割使得跨區域的一體化發展面臨各種障礙,要突破這些障礙既需要市場化的力量推動,行政手段的干預引導也不可或缺。

  跨區域一體化如何推進?長三角一體化示范區自然需要率先探路,在解決體制機制問題的同時,更應從打通斷頭路、瓶頸路這樣的小事做起,引領長三角的一體化。(李博)

  6月的淀山湖旁,晨暉灑滿湖面,蟲鳴近在耳旁……走在星羅棋布的湖泊與鱗次櫛比的古鎮中,一時間難以想象腳下這片土地即將迎來的變化。

  在6月14日召開的第十一屆陸家嘴論壇上,上海市政府副秘書長、發改委主任、長三角區域合作辦公室主任馬春雷透露,今年6月底7月初會出臺《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)。

  目前,上海正與江蘇、浙江兩省根據《規劃綱要》研究制定長三角一體化發展示范區方案。這份將以落實國家戰略為核心,打破“劃區而治”傳統,體現跨區域協同、探索一體化體制機制的方案,將成為引領與推進長三角更高質量一體化發展的關鍵。

  21世紀經濟報道記者注意到,自5月13日中共中央政治局審議《規劃綱要》后,有關示范區建設的藍圖與目標有了全新的定位。6月3日,在上海召開的推動長三角一體化發展領導小組會議提出,“建設長三角生態綠色一體化發展示范區”。

  “生態綠色”成為當前建設長三角一體化示范區的核心方向。

  在此之前,滬蘇浙交界處跨區域協同下的城鄉發展、產業協作、設施共享和環境共治取得了哪些實質成果?在先期探索建設進程中存在哪些問題?

  6月上旬,21世紀經濟報道實地走訪示范區內的三地企業、社區與園區發現,在《規劃綱要》尚未發布之前,區域內已實現多重探索建設,同時也迎來關鍵的調整準備期。

  受訪專家表示,“生態綠色”的發展定位,為長三角一體化發展明確了類似建設德國“黑森林”的低密度高質量發展路徑,以此來引領未來長三角一體化高質量發展的方向。

  不走傳統開發區路線

  長三角一體化示范區的說法最早出現在今年初召開的上海市兩會期間。在今年1月27日召開的上海市第十五屆人民代表大會第二次會議上,政府工作報告中就明確提出了要設立“長三角一體化發展示范區”。

  近乎同時,“長三角一體化發展示范區”的概念也出現在今年浙江省政府工作報告中。在最初兩地政府工作報告提及的示范區建設設計框架中,長三角一體化發展示范區的建設,將聚焦推進基礎設施、科技創新、產業協同、生態環境、市場體系等合作項目建設,同時健全養老服務、醫療衛生等公共服務的合作機制。

  21世紀經濟報道記者梳理發現,在早期確立示范區發展框架的基礎上,城鄉建設、產業協同等領域的共享機制正逐步打破早年間行政壁壘,走向一體化發展的路徑,但示范區內的一體化更多是在現有基礎上的合作與共享,在規劃共建領域的目標定位卻并未清晰。

  華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,選擇在滬蘇浙三省市交界的區域建設一體化發展示范區,是要探索不打破行政邊界,引導交界區域從行政區向共建區演化發展。

  “在此過程中,有爭議、矛盾的地方也是必然存在的,就需要有針對性明確發展的原則與目標。”曾剛告訴記者,過去鄰省交界處因區域分割,通常也是經濟發展、工業化水平、生態保護相對較弱的地區,在此基礎上探索高質量與一體化發展是個不小的挑戰。

  雖然《規劃綱要》尚未正式對外發布,但5月13日中央政治局會議審議《規劃綱要》后,記者注意到,有關長三角一體化示范區的建設目標也逐漸明確。

  今年5月中旬,馬春雷曾公開表示,我國生態保護和區域經濟如何協調發展是一個重要命題,如何真正實現“環境友好型”的經濟發展,把生態保護和經濟發展統籌起來,長三角要率先破題。

  馬春雷指出,長三角一體化發展示范區的定位是貫徹新發展理念的“樣板間”,這樣的定位意味著,示范區的建設也絕對不是要走傳統開發區的路線。

  不久之后的6月3日,在推動長三角一體化發展領導小組會議上,長三角一體化發展示范區有了明確的“生態綠色”建設目標,會議提出“強化生態環境共保聯治,緊緊圍繞保護生態環境和實現綠色發展這個主題”的具體要求。

  “確立這一方向后,也意味著三地間的生態共治將更加重要。”曾剛認為,將生態綠色放在長三角一體化示范區建設的第一位,實質是在強調基于生態文明,融合傳統文化,在發展高科技產業的基礎上,在中國建設一個對標國際高綠化低密度開發的高品質核心區,即在守住這種綠色生態的底線前提下,在示范區內實現一種跨越式的發展探索。

  省際道路上的石墩拆了

  近半年,在明確長三角一體化示范區的建設路徑與目標的同時,在產業協同、交通互聯、公共服務等既有基礎領域的建設上,滬蘇浙交界地區的舉措頻頻,正為早期示范區建設編制一體化的網絡格局。

  2019農歷新年伊始,《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發展工作方案》便正式發布,明確了兩省一市交界處三地在規劃契合、設施匯合、產業耦合等7個方面的51項重點工作。

  6月上旬,21世紀經濟報道記者在上海青浦、江蘇吳江和浙江嘉興三地走訪時看到,近半年時間三地之間在打通瓶頸路、斷頭路,推進產業協作和公共服務等領域所取得的成果明顯,逐步加速共享與共建的步伐。

  在嘉善縣姚莊鎮丁楓公路上,記者看到滬嘉兩地來往的車輛川流不息,很難想象一個多星期以前,這里傍晚時由汽車尾燈所構建的“紅燈長龍”景象。

  記者從嘉善縣公路管理處了解到,5月31日嘉善縣共拆除了2條縣道、4條村道上的限寬石墩,打通了通往滬蘇兩地的“瓶頸路”。在此之前,部分道路上的石墩“站崗”甚至長達7年之久。

  除了打通分散在鄉間的“瓶頸路”外,記者還在示范區內看到,三地正著力打通省際斷頭路,在毗鄰處構建多重交通互聯互通體系。

  在實地采訪中,沿著吳江汾湖康力大道通向上海青浦方向,以往因交界處朱曹蕩湖泊的地理阻攔而在此出現了多個斷頭路,吳江與青浦兩個隔湖相望,汽車行駛至此只能選擇“滬昆高速”,或者繞路“滬青平公路”兩條主干道。一直以來,這一現象也代表著三地毗鄰區內多數“斷頭路”的常態。

  不過,在今年初三地簽訂的《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發展工作方案》中,青浦東航路連接吳江康力大道貫通工程、嘉善丁柵至天凝改建拓寬工程被明確寫入方案,成為帶動示范區內打通斷頭路的標志性工程。

  此外,在三地交通互通方面,今年3月5日,吳江黎里分別到青浦、嘉善西塘的 7618路和7619路公交車開通,三地之間的公共交通真正意義上實現了零換乘。

  “不要小看跨省公交車的開通,改革開放40年才終于實現公交車的互通,這并不簡單。”上海社科院副院長、長三角與長江經濟帶研究中心常務副主任王振告訴記者,公交車跨省運營難在管理制度的協調,跨界公交的開通,往往意味著制度協調的突破,這是值得肯定的。

  記者梳理發現,當前以交通管理制度的突破為代表,在三地交界處的示范區內的制度互通,還包括三地營業執照跨區域一網通辦、電力服務“跨省一網通辦”,推行行政審批和便民服務事項的互聯互通等。

  或許,制度的互通還將迎來更大程度的創新。

  21世紀經濟報道記者調查了解到,目前青浦、吳江和嘉善三地的部分地區已經對戶籍變遷進行凍結(符合人才引進落戶條件的除外),三地有關部門正在規劃設計多個層面的公共服務領域的制度互通創新。

  浙江省發展規劃研究院首席研究員潘毅剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,在一體化示范區的初級階段中,依托政府行政手段的規劃與引導,實現在交通互聯、制度互通等領域的對接,將逐漸在示范區內形成一張打破行政壁壘阻隔的網絡,推動人流、物流、資金流和信息流四要素的自由流通,最終形成一個強大、統一的一體化市場。

  嘉善小鎮吸引上海高端人才

  在長三角一體化示范區內,區域間的產業分工與協作無疑是關鍵的一環。如何打破傳統的發展模式,避免產業同質化競爭,對于當前的長三角一體化示范區來說,在近半年的實踐中也逐步在探索。

  在實地走訪中,記者發現近年來在滬蘇浙三地交界處,圍繞產業分工合作的布局形成由政府主導與市場自發的兩種驅動要素,共同推動區域內的產業協作走向縱深。

  上海博儲機械工業有限公司總經理陳鶴松告訴記者,考慮到企業對不同生產要素的配置需求,很多類似此前在上海青浦的中小制造型企業已經逐漸形成了加工制造在吳江、嘉興,銷售與研發留在青浦的整體產業分工格局。

  “從企業經營的角度來說,這更多的是企業自發的行為。”陳鶴松對記者表示,一方面滬蘇浙交界三地間的市場相通、位置相近,符合現階段企業生產經營的配置要求;另一方面,生產與經營所需的要素流動也在三地間密切進行,客觀上也推動著企業自發地將不同的生產要素放在配套更加健全的地方。

  在吳江汾湖工業開發區和嘉善部分開發區內,21世紀經濟報道發現類似的加工制造、物流運輸等企業仍占據一定比例,在當前上海整體產業升級的背景下,市場已經自發地在三地間形成了“銷售研發在上海、生產加工在吳江、嘉興”的產業分工與集聚格局。

  不過,這種由市場自發所形成的較為粗放的產業分工與合作機制,其所涉及的產業結構并非長三角一體化示范區產業的建設目標。實際上,自去年11月長三角一體化上升為國家戰略后,由政府主導的高科技產業協作平臺逐步在滬蘇浙三地交界處形成。

  2018年12月30日,中新嘉善現代產業園項目正式落地嘉善縣便是其中的典型。這是長三角一體化上升為國家戰略后,在浙滬兩地交界處第一個探索跨區域合作的產業平臺。其核心體現在合作區域實行“雙主體”管理機制,設立園區管委會,履行行政管理職責。

  記者了解到,截至目前,該產業平臺所在的嘉善姚莊鎮,全鎮90%以上的外資項目、80%以上的人才和70%以上的三產項目從上海引進,有接近200名高端人才和高層次管理人員居住在上海、工作在姚莊。

  從市場自發形成的粗放型產業分工,到如今政府主導的高科技產業協作,在長三角一體化上升為國家戰略的背景下,示范區內的產業升級路徑依稀可見。只不過,在當前的示范區整體發展過程中,這種區域內的產業協作升級路徑還遠遠不夠。

  在淀山湖南岸的青浦金澤鎮,21世紀經濟報道記者看到了尚在建設的華為研發中心,步行半小時就能夠達到淀山湖畔。未來這里將布局以移動終端(華為手機)等為重點的全球科創中心,同時也被視為體現生態保護與區域經濟協調發展中一個“非常好的選擇”。

  潘毅剛認為,對于現階段長三角一體化示范區的產業發展而言,關鍵是將上海作為龍頭的優秀產業資源向西打開內陸腹地市場,尤其是在三地邊界處打破一些制度壁壘,實現創新要素對周邊產業的驅動發展。

  “現在更多的還僅是共享,而以后更需要的則是產業的規劃共建。”潘毅剛告訴記者,未來在示范區內通過合作、共享到共建,還需逐步摸索一條新的產業發展路徑,使得過去傳統的粗放產業實現淘汰與升級,這就需要未來在長三角一體化示范區內針對不同地區的產業、生態等基礎條件進行整體布局與探索。

  期待制度創新

  不得不承認的是,長三角一體化示范區的現有建設仍處在起步階段,在交通基建、制度互通和公共服務等領域仍有很多的空間探索跨區域協同與創新。

  在實地走訪中,記者發現在嘉善與青浦、吳江之間的鄉村道路中,仍有不少“斷頭路”和石墩的存在。事實上,在一體化發展的趨勢下,類似這些“斷頭路”的領域還不同程度地存在,仍需多方力量進一步推進。

  曾剛告訴記者,在《規劃方案》尚未發布前,滬蘇浙交界三地的一體化示范區先期探索存在不同程度的偏差。集中體現在,在產業發展路徑方面,吳江和嘉興更多地扮演著承接產業轉移的角色,在此過程中難免會涉及到一定程度的土地開發等傳統經濟發展的路徑與模式,這與未來三地共建的示范區建設目標并不一致。

  “示范區建設并非要建設成為完善的交通設施、高密度的成熟社區那種模式。”曾剛認為,此前一些地區存在一定程度的認識誤區,這或許是近期中央政治局審議《規劃綱要》后,強調長三角一體化示范區的建設要“強化生態環境共保聯治,緊緊圍繞保護生態環境和實現綠色發展這個主題”的用意所在。

  曾剛指出,在即將發布的《規劃方案》中,或將明確在堅持生態優先的基礎上,對示范區內的生態保護和產業規劃進行統一布局,作為規劃建設的重點,以體現“高質量”與“一體化”發展的兩個關鍵。

  潘毅剛認為,此前在一體化示范區的探索實踐中出現一些偏差也正常,這是早期一體化探索過程中必然會碰到的問題。

  “目前來看,現在很多一體化的實踐都還是行政化的手段在大力推動,尤其體現在產業建設方面,最后還應形成一種以市場為紐帶實現共享共建的制度才行。”潘毅剛告訴記者,某種程度上來說,長三角一體化示范區建設成功與否的關鍵,還是最終取決于怎么去建立市場化競爭的制度與格局,真正讓市場發揮在資源配置中的核心作用。

  潘毅剛認為,從整個示范區的建設角度來看,既非需要扼殺所有有競爭關系的“相同”,也非全部要實現市場自由化配置,而是在探索建設的過程中,能夠找準政府的職能定位,再以市場的機制來解決存在的現實問題。

  “這就要求制度創新的突破。”潘毅剛表示,是否能實現稅收分成、突破屬地管理等制度創新,還需等待即將發布的《規劃方案》中細則來公布答案。

  (編輯:李博)

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